Госсобственность на вынос: Россия утрачивает контроль над своим имуществом
Алексей Кудрин напомнил о призыве к инвентаризации страны, прозвучавшем из уст Владимира Путина 20 лет назад. Иллюстрация: yandex.net
Разгромный доклад Счетной палаты о системных проблемах в управлении компаниями с государственным участием, опубликованный несколько дней назад, дает богатую пищу для размышлений о том, как функционируeт сегодняшний госсектор российской экономики. Выводы, к которым пришли авторы доклада, позволяют утверждать, что значительный ее сегмент, формально принадлежащий государству, фактически находится вне какого-либо контроля со стороны уполномоченных госструктур и, скорее всего, работает в частных интересах. Остановить эту малозаметную невооруженным взглядом приватизацию государства, по сути, невозможно без ликвидации той специфической модели взаимопроникновения власти и собственности, которая сложилась в стране.
«Мы очень плохо представляем себе, каким ресурсом сегодня владеем. Нам сегодня как воздух нужна большая инвентаризация страны», — заявлял в 2000 году, в преддверии своих первых президентских выборов, Владимир Путин. Как наглядно демонстрирует доклад Счетной палаты, спустя два десятилетия эта задача не только по-прежнему далека от решения, но и выглядит практически неподъемной для существующей системы управления госсобственностью и страной в целом.
Отчет ведомства Алексея Кудрина начинается с констатации того, что на сегодняшний день у государства по-прежнему нет полной ясности относительно того, какой объем активов ему принадлежит. Данными о количестве подконтрольных государству федеральных унитарных госпредприятий (ФГУП) и акционерных обществ (АО) владеют три источника — Единая система управления государственным имуществом (ФГИАС ЕСУГИ), за ведение которой отвечает Росимущество (федеральное агентство, с апреля этого года подведомственное Минфину РФ), Росстат, подведомственный Минэкономразвития РФ, и Федеральная налоговая служба (ФНС). И каждый из трех этих источников приводит разные данные: в частности, в прошлом году Росимущество фиксировало наличие 626 ФГУПов, Росстат насчитал 760 таких предприятий, а ФНС — 792. Аналогичная картина наблюдается и в случае с подконтрольными государству АО: по итогам девяти месяцев прошлого года Росстат выявил 1059 таких организаций, а ФНС — 1025.
Подобные расхождения устойчиво сохранялись на протяжении последних лет, хотя в динамике легко заметить сокращение количества подконтрольных государству предприятий — в 2017 году, например, количество ФГУПов варьировалось в диапазоне 1035−1293 единицы, а количество АО — 1356−1416 штук. Однако, отмечают аудиторы Счетной палаты, эта тенденция не отражает успехи в процессе сокращения присутствия государства в экономике путем приватизации его активов — основного инструмента сокращения «поголовья» организаций с государственным участием. Сокращение количества ФГУП, говорится в докладе, в 2017—2019 годах происходило не столько благодаря процедурам приватизации (их доля в уменьшении численности этих предприятий составила всего 18,3%), сколько в результате объединения предприятий (28,9%), их ликвидации в силу прекращения деятельности и банкротства (32,6%), а также ФГУПы преобразовывались в бюджетные и казенные учреждения (13%).
«Достоверный и полный учет ФГУП и АО с госучастием в настоящее время не ведется, — констатировали аудиторы. — Уполномоченные органы со стороны государства формально относятся к возложенным обязательствам по управлению ФГУП и АО и аудиту результатов их деятельности. Нет единых подходов к определению размера чистой прибыли и дивидендов, которые эти организации должны перечислять в федеральный бюджет. В результате это приводит к вариативности дивидендных выплат: в 2017—2020 годах дивиденды крупнейших АО составляли от 1,7 до 190% их чистой прибыли».
Столь же неоднозначны финансовые результаты в этом сектор российской экономики. В целом в 2017—2019 годах поступления в федеральный бюджет от прибыли и дивидендов ФГУПов выросли на 30,4% (до 19,5 млрд рублей), а от АО — на 75,7% (до 1 трлн рублей). Однако подавляющую часть этих поступлений обеспечивали всего 20 АО (крупнейшие госкомпании, такие как «Роснефть», «Газпром», «РЖД», «Транснефть», «Аэрофлот», «Ростелеком», ФСК ЕЭС, «Алроса», «РусГидро» и др.), притом что более 500 компаний в 2017—2019 годах вообще не перечисляли дивиденды в доход бюджета. А Минэкономразвития в свои отчеты для Правительства РФ включает сведения о деятельности только 10 крупнейших АО, в результате более 90% АО находятся в «серой зоне» — их деятельность никак не анализируется, хотя, отметили аудиторы Счетной палаты, выборочный анализ материалов по этим АО показал, что многие из них нестабильны или имеют отрицательную динамику доходов.
Тем временем убыточные ФГУПы и АО давно превратились в источник извлечения рентных доходов для чиновников, занимающих в них «хлебные» места, что напоминает о фразе, которую свое время произнес российский экс-премьер Михаил Фрадков: «Работать в госкорпорации все равно что в правительстве — даже лучше, потому что взяток брать не надо, и так зарплата немереная». Намеки на это в достаточном количестве разбросаны по тексту доклада. Например, аудиторы выявили случаи, когда одни и те же лица являлись представителями государства в органах контроля и управления компаний (от 4 до 20 АО одновременно), при этом оценка эффективности их работы не проводилась, а для обязанность представлять сведения о полученных доходах и имуществе для большинства топ-менеджеров АО с госучастием не установлена. В целом счетная палата обнаружила нарушения при раскрытии информации о финансово-хозяйственной деятельности госпредприятий и отметила низкую эффективность их ревизионных комиссий и органов внутреннего контроля.
Из приведенных тезисов доклада Счетной палаты напрашиваются как минимум два серьезных вывода — частный и общий.
Частный вывод заключается в том, что все попытки последних лет эффективно наладить работу Федерального агентства по управлению госуимуществом (Росимущества), за которым закреплены права акционера от имени Российской Федерации в 90% государственных АО плюс управление рядом ФГУПов, оказались тщетными. Постоянная критика в адрес Росимущества вообще стала одной из устойчивых особенностей функционирования этого ведомства. Возглавлявшую Росимущество в 2012—2016 годах Ольгу Дергунову много критиковали за волокиту с реализацией приватизационных планов правительства — например, в 2014 году поступления в бюджет от приватизации активов составили лишь 30 млрд рублей вместо запланированных 197 млрд рублей. Дошло даже до того, что тогдашний премьер Дмитрий Медведев объявил Дергуновой выговор, после чего она покинула свой пост и вернулась на свое прежнее место работы — в банк ВТБ.
По похожей траектории сложилась и карьера следующего руководителя Росимущества Дмитрия Пристанскова, с той лишь разницей, что продержаться в этом кресле ему удалось чуть больше двух лет. До назначения главой агентства в 2016 году он работал в «Норильском никеле» директором федеральных и региональных программ, а после отставки с поста руководителя Росимущества в конце 2018 года вернулся в эту же компанию вице-президентом. Вместе него руководить Росимуществом был назначен главный федеральный инспектор по Московской области Вадим Яковенко, но и к его работе быстро возникли претензии.
«Росимущество недостаточно эффективно исполняет полномочия собственника имущества федеральных государственных унитарных предприятий, — отмечалось в заключении Счетной палаты в конце прошлого года. — Совокупная деятельность находящихся в его управлении ФГУП убыточна. За 2018 год они сгенерировали совокупный убыток 813 млн рублей. При этом за ними закреплен значительный имущественный комплекс из 3 165 объектов суммарной площадью порядка 3,3 млн кв. метров. Проверка выявила многочисленные нарушения и недостатки, допущенные ФГУП в ходе учета и оборота имущества. В частности, предприятия используют государственные земельные участки без оформления договоров аренды. В результате средства за их использование в федеральный бюджет не поступают».
Возможно, этот вердикт стал последней каплей в аппаратной борьбе за подведомственность Росимущества, которое прежде подчинялось Минэкономразвития. После январской отставки правительства Дмитрия Медведева, в рамках которой покинул свой пост и руководитель этого министерства Максим Орешкин, Росимущество перевели в подчинение Минфина РФ. Вадим Яковенко свою должность сохранил, однако резкая критика в адрес Росимущества со стороны Счетной палаты продолжилась. Помимо уже приведенных подробностей этой критики, в докладе контрольного ведомства говорится, что в управлении госсобственностью не установлено единых принципов ведомственного закрепления ФГУП и АО. Например, Росимущество фактически управляет так называемыми ФГУП «без ведомственной принадлежности», но не отражает информацию о таких предприятиях в бюджетной отчетности о финансовых вложениях.
При этом по ФГУПам, подчиненным Росимуществу (а также Минобрнауки РФ), отмечается наибольшая задолженность по перечислению в федеральный бюджет части чистой прибыли. В целом с начала 2017 года эта задолженность выросла в 3,7 раза, с 192,5 млн до 718,2 млн рублей. Это, отмечают аудиторы Счетной палаты, свидетельствует о снижении качества администрирования данных доходов, причем в отношении ФГУП органы госвласти формально подходят к определению доли их чистой прибыли для перечисления в бюджет, устанавливая ее в пределах минимального норматива, в ряде случаев — при отсутствии оснований. Столь же «эффективно» происходит управление акционерными обществами с госучастием: по данным Счетной палаты, Росимущество не располагает сведениями о результатах финансово-хозяйственной деятельности 606 АО (почти 62% от их общего числа), и отсутствие такой информации создает риски принятия необоснованных управленческих решений в области корпоративного управления.
Но сводить содержание доклада Счетной палаты исключительно к критике в адрес Росимущества было бы, разумеется, неверным — в конечном итоге, это лишь одна из частей той системы управления госсобственностью, которая складывалась в течение последних двух десятилетий. Поэтому из сказанного в докладе требуются выводы более общего характера, которые отчасти там и прозвучали. Прежде всего, это принципиальная невозможность отказаться от такой формы собственности, как ФГУПы: в первоначальной редакции Госпрограммы приватизации, напомнили аудиторы, предусматривался полный отказ от этого типа предприятий еще к 2018 году, однако этот расчет оказалось нереалистичным. Поэтому в 2018 году правительство решило ежегодно сокращать на 10% количество организаций с государственным участием, что, как мы видели выше, и происходит, однако главным образом не за счет приватизации. И это еще не принимая во внимание ситуацию в регионах, где процесс избавления от ГУПов движется столь же «успешно».
Между тем за вывесками ГУПов, которые чаще всего практически ничего не скажет простому смертному, могут скрываться совершенно реальные активы, причем работающие не на государство, а в частных интересах тех, кто этими активами поставлен управлять. Приведем еще один любопытный фрагмент из доклада Счетной палаты:
«В составе имущественного комплекса 366 ФГУП, включая предприятия без ведомственной принадлежности, закреплено в общей сложности 66,3 тысячи объектов федерального недвижимого имущества площадью более 386,8 млн кв. м. При этом, по данным федеральных органов исполнительной власти (ФОИВ), из 63,1 тысячи объектов регистрация прав собственности РФ осуществлена в отношении 83,9% объектов, регистрация права хозяйственного ведения — 83,7%, учтено в реестре федерального имущества — 91%… Отсутствие надлежащего учета и регистрации прав в ряде случаев становилось препятствием в проведении приватизации предприятий… В составе имущественного комплекса ФГУП присутствует значительное количество непрофильных объектов, в том числе имеющих рекреационное и санаторно-курортное назначение… Земельные участки зачастую используются предприятиями без оформления арендных отношений, что не обеспечивает поступление арендной платы в доход федерального бюджета. Так, в соответствии с предоставленными 35 ФОИВ данными 4 895 земельных участков общей площадью 37,8 тыс. га используются предприятиями при отсутствии оформленных прав, а 1 567 участков общей площадью 187,0 тыс. га — на праве постоянного (бессрочного) пользования… По сведениям 5 ФОИВ, в безвозмездном пользовании третьих лиц находились 755 объектов федерального недвижимого имущества. Аналогичные факты установлены и в отношении имущества предприятий, подведомственных Росимуществу».
В чьих интересах нередко работают активы госпредприятий, несложно догадаться, если обратиться к материалам уголовных дел, в которых фигурирует их руководство. Одно из наиболее известных таких дел — расследование махинаций при строительстве президентской резиденции «Ново-Огарево», которое привело на скамью подсудимых руководителя подведомственного ФСО ФГУП «Атекс» Андрея Каминова. Сейчас ему и его сообщникам, включая бывшего руководителя службы инженерно-технического обеспечения ФСО Игоря Васильева, грозят крупные сроки за растрату почти 1,3 млрд рублей. Еще одно громкое недавнее дело — расследование деятельности бывшего руководства ФГУП «Амурское», подведомственного ФСИН РФ, его основной фигурант может получить до 10 лет лишения свободы за аферы с поставками продуктов питания, которые нанесли ущерб в 190 млн рублей. В июле Басманный райсуд Москвы приговорил к трем годам заключения Виталия Страшнова, бывшего руководителя ФГУП «Дирекция международных фотовыставок», который произвел незаконное отчуждение из федерального имущества и продажу по заниженной в десять раз стоимости исторический особняк в центре Москвы. Как утверждалось в материалах дела, преступной группой было похищено около трех десятков зданий, однако приговор признавшему свою вину Страшнову оказался на редкость «вегетарианским» — три года лишения свободы.
Подобных сюжетов можно привести еще множество, и в целом они приводят к главному общему выводу, который хорошо вычитывается в подтексте доклада Счетной палаты: компании, формально принадлежащие государству, давно стали заповедником системной коррупции, эффективно бороться с которой государство, похоже, неспособно. Но и последовательная приватизация этих структур, как показала практика, едва ли осуществима, а если она все-таки ускорится, то нет никаких гарантий того, что активы не попадут в руки тех же чиновников, которые управляют ими сейчас.
В сущности, государство оказалось в данном случае заложником своей же экономической политики. Наличие компаний с государственным участием, масштабы и направленность их деятельности в той или иной стране — это, прежде всего, следствие понимания провалов рынка и возможностей их компенсации через прямое участие государства в экономике, а также использования госсектора для решения задач стратегического развития, напоминает в своем комментарии к докладу Счетной палаты директор по экономической политике НИУ ВШЭ Юрий Симачев. В России тренд на все большее огосударствление экономики начался после финансово-экономического кризиса 2008−2009 года, когда многие отрасли и предприятия пришлось спасать за счет бюджета. Однако своевременно выйти из этой колеи определенно не удалось, а чрезмерное и грубое участие государства в экономике, напоминает Симачев, может порождать, в свою очередь, уже провалы государства — коррупцию, конъюнктурность решений, замещение частных средств государственными.
В конечном итоге, речь идет о ползучей приватизации государства, которая в условиях сокращения «кормовой базы» в связи с падением нефтегазовых доходов бюджета может лишь ускориться. Кстати, нечто подобное в условиях обвала цен на нефть уже происходило во второй половине 1980-х годов в СССР, когда формально социалистическую собственность начала стремительно приватизировать номенклатура. Но из этого фатального для советской истории эпизода, похоже, так и не были извлечены должные уроки о том, к чему приводит совпадение до степени неразличимости власти и собственности.